La teoría de la discontinuidad administrativa en el sector público y su efecto en los programas públicos

Resumen

La discontinuidad administrativa en el sector público en México, debilita la noción de lo público al que deben responder los funcionarios responsables, ya que se produce la ausencia de un sentido de pertenencia, de identidad con la cultura organizacional de otro sector, del que no tienen experiencia en la participación en la labor y ejecución de las políticas. El hecho de que se designe a un político por un lapso de tiempo y que lo cambian de organización en organización no le permite, tener el conocimiento mínimo necesario para realizar un adecuado diagnóstico de la realidad y se interrumpen las metas, los planes y programas autorizados para cada sexenio.

Palabras clave: discontinuidad; sector público; sentido de pertenencia; planes y programas; responsabilidad pública; diagnóstico.

Abstract

The administrative discontinuity in the public sector undermines the notion of the “public” concept at which government employees must respond, since the sense of belonging is not present in the organizational culture of another sector, in which have no experience occurs in the work of policies implementation. The fact that a politician is designated for a period of time and that change from organization to organization does not allow them, first, to have the minimum knowledge needed to perform proper diagnosis of reality and the goals are disrupted, plans and programs authorized every six years.

¹ Dra. en Ciencias Administrativas. Profesora de la ESCA, ST, IPN. Investigadora Nacional Nivel I del Conacyt

² Dra. en Ciencias Administrativas. Profesora Investigadora del CNMN,IPN.

Introducción

México, necesita una administración pública eficaz y eficiente a través del trabajo en equipo de los responsables. Y ahora con más razón, ya que en tiempo de crisis aunado al elevado valor de la moneda estadounidense, más que nunca se requiere incrementar el bienestar social a través de un intenso trabajo a favor de este país. Ello podrá lograrse con la aportación de personas preparadas con experiencia y con vocación de servicio, que cumplan desde sus puestos administrativos la responsabilidad pública y social que se les otorga y no solamente la política.

Al evaluar el efecto de cambio en el equipo del presidente Enrique Peña Nieto hay una teoría administrativa que describe bastante bien estas decisiones y las implicaciones de los cambios: la Teoría de la Discontinuidad Administrativa en el Sector Público (Peña C.,1999).

La cultura organizacional, la planeación y el tipo de liderazgo determinan la “discontinuidad administrativa” que trae como consecuencia un disfuncionamiento de los planes y programas del mencionado sexenio 2012-2018, el incumplimiento de metas y programas, entre otras variables.

A continuación, se describen los principios epistemológicos y la especificidad de la continuidad-discontinuidad administrativa, del proceso de formación de recursos humanos en el Sector Público en los cambios que se dieron en el gabinete en el año 2015 en el sexenio 2012-2018, por la decisión presidencial en la movilización de funcionarios públicos a otras Secretarías de Estado.

La cultura organizacional de la Administración Pública Federal considera las creencias, los valores, normas, poder y clima organizacional como un conjunto que determina las conductas o acciones cotidianas que forma la gente en relación a su trabajo o el quehacer colectivo (Rivas T., 1994). Asimismo, al mencionar la planeación, se consideran las metas, objetivos, programas, presupuestos y planes, que avizoran el futuro y se requiere tomar decisiones, para seleccionar cursos futuros de acción entre varias opciones (H. Koonts, 1994). Sin olvidar que la planeación es un paso del proceso administrativo, junto con la organización, dirección y control; es un proceso en cualquier actividad del ser humano.

Hay una Ley de Planeación que contiene un conjunto de normas públicas que le otorgan legitimidad y legalidad a las funciones de quienes gobiernan, pero no debe interrumpirse lo planeado ya que la Administración es un proceso mediante el cual se establecen directrices, se definen estrategias y seleccionan alternativas y cursos de acción, en función de metas económicas, sociales y políticas para concretar programas y acciones específicas en tiempo y espacio y si hay discontinuidad (interrupción) se hace a un lado la importancia, complejidad y responsabilidad de la función pública.

La “Discontinuidad Administrativa” está vinculada con el sistema macro administrativo y bajo la lógica de la teoría sistémica se conceptualiza como un subsistema de Sector Público. Además, ocupar un puesto en la organización pública representa un conjunto de recursos que operan de manera coordinada, que demanda interacciones y actividades, las que en términos programáticos-presupuestales significan el establecimiento de tareas específicas, consignando los recursos humanos, materiales y financieros, necesarios para los objetivos del gobierno, por lo que al interrumpirse las tareas específicas de funcionarios públicos de nivel superior, aunque sea por un breve lapso de tiempo, se interrumpe la eficacia y eficiencia, así como la prospección que es la búsqueda permanente de ideas que se refieren al futuro y que se vincula con la planeación formal (Laris C., 1990).

El liderazgo, toma en cuenta la autoridad y la legitimidad. Conceptualmente el liderazgo es una fuerte necesidad de los individuos para tener un jefe que les proporcione tareas en una situación de trabajo (Narayan, 1993).

Los tres conceptos anteriores –cultura organizacional, planeación y liderazgo- son propios de la semántica administrativa y hay evidencia científica y forman parte de la ciencia administrativa. Weber (1957) considera que la legitimidad o legalidad es la creencia en la validez de un estatuto legal y de la competencia objetiva fundada en reglas nacionalmente creadas. Además considera que el prestigio de la legitimidad es aquel orden que aparece con el prestigio de ser obligatorio. Para Duverger (1993) la legitimidad del poder no es otra cosa que el hecho de que es reconocido como tal por los miembros de la colectividad, o al menos por la mayoría de ellos. Un poder es legítimo si existe un consenso en cuanto a su legitimidad.

Por otra parte, puede decirse que la cultura de un país es la base del concepto de autoridad que prevalece en su política. El liderazgo político se obtiene mediante la atribución, que señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; por lo que, a medida que México se transforma para enfrentarse a la era moderna, su imagen de autoridad se volverá también, más dinámica, pero como autoridad ante todo con verosimilitud, es decir, sus mensajes serán creídos casi independientemente de su contenido, creer en los hechos, no en la autoridad: nullius in verba (las palabras no prueban nada). A continuación se presentan algunos cambios del gabinete del 2012-2018. El cuadro siguiente muestra un ejemplo de la discontinuidad.

CUADRO NO. 1

Fuente: elaboración propia. Tomado de la Crónica de Hoy, pág. 4

En el Segundo Congreso Argentino de Administración Pública, celebrado en Argentina en 2003, Olivera Roulet, Grisel refirió que “… Las políticas públicas frecuentemente reflejan los intereses de los funcionarios políticos más que la demanda de la sociedad…Las políticas de un gobierno deberían reflejar los intereses sociales, la acción estatal refleja en realidad los intereses, necesidades, o ideología del político en turno, más que los de la ciudadanía que integra la comunidad en que esa acción se desarrolla…”, “… Los líderes políticos y los funcionarios que éstos designan para representarlos en las organizaciones públicas, centran su interés en sus propias carreras políticas, quieren permanecer o conseguir posiciones de mayor poder…”

“La concepción clásica de la burocracia de Weber ponía de manifiesto la existencia de funcionarios seleccionados de acuerdo al modelo de organización y que además garantizaría evitar manejos de los desvíos de poder. Esta organización burocrática se basaba en el conocimiento, la estabilidad y aseguraba una continuidad en el Estado de las diferentes políticas públicas. Esto permite al funcionario responsable de la política, participar en la elaboración y ejecución de la misma, basándose en criterios legales o técnicos sin necesidad de responder políticamente por los resultados de sus acciones. Esta apariencia de una toma de decisiones netamente técnica se fortalece cuando el servicio civil es políticamente neutral, no importa cuál sea el partido gobernante, como ocurre en las democracias angloamericanas…”

Existe un viejo axioma según el cual la política y la administración son actividades separadas, pero en México, se da más importancia a la política y es claro que las decisiones administrativas siempre son influenciadas por la política.

“… Partiendo de que toda política pública debiera formularse desde el gobierno para solucionar aquellos problemas que en un momento determinado, ciudadanos y el propio gobierno identificaron como prioritario para introducirlo en la agenda pública y que tal proceso debería partir de una adecuado diagnóstico que esa política pretende modificar, cabe reflexionar acerca de si un funcionario que como el político, máxima autoridad de toda organización pública que se lo designa por un período de tiempo acotado, y que por otro lado y en términos generales rota de organización en organización, ¿tendría al menos prima facie, el conocimiento mínimo necesario para efectuar un adecuado diagnóstico de la realidad?, y si ahondamos más en la cuestión, deberíamos preguntarnos ¿cuál es el interés que persigue ese funcionario político a través de su designación?…”

La primera pregunta parecería que sólo puede responderse que las autoridades políticas de las organizaciones públicas, al menos tendrían amplias probabilidades de errar en su diagnóstico de la realidad y para llegar a esta respuesta basta con decir que errarían porque la desconocen.

Continúa Grisel Olivera (2003) señalando que: “… Desafortunadamente las relaciones de la sociedad siempre son más directas con las cúpulas políticas gubernamentales, que con la burocracia estable. La misma no se percatan de que ésta puede ser una fuerza positiva para la comunidad, debido a que por su continuidad está en buenas condiciones de poder continuar con una política pública que ha dado resultado y sobre todo que a través de los funcionarios de línea pueden cumplir con la función de control, que el Estado debe ejercer sobre la sociedad en su conjunto.

“La discontinuidad en la gestión administrativa, producto entre otros de la inestabilidad política, ha llevado al empobrecimiento y al deterioro de los planteles técnicos profesionales buscando debilitar la noción de lo público a que deben responder. A esto se suma la ausencia de un sentido de pertenencia, de identidad, utilizando métodos de contratación de personal por programas de financiamiento externo y ocupando cargas de estructura por funcionarios políticos que manejan otro tipo de compromisos y sus tiempos son distintos. Esto fue generando un proceso de deterioro en el marco del Estado actual, sobre todo de las capacidades analíticas y de conducción de la gestión…”

“… Se debe partir de la premisa de que la  Administración está separada de la decisión política, subordinada a ésta y que siempre resulta responsable ante la sociedad de los errores de decisión, porque la labor desarrollada por los actores transitorios está orientada a valores totalmente distintos a los fines y medios que debería promover un Estado eficiente y eficaz. No podemos dejar de señalar que en los últimos años, ha aparecido un nuevo fenómeno que no solo agrava lo hasta aquí expuesto, sino que pone además en peligro la estabilidad institucional…”

Cabrero, Enrique (2015) indica que: “… En la medida en que el conocimiento científico y tecnológico llegue a quienes toman las decisiones en el ámbito gubernamental, permitirá atender mejor los problemas nacionales; diseñar con mayor eficiencia, con mayor claridad las políticas públicas sobre la diversidad de temas que interviene el Estado y la sociedad…”

“… El conocimiento científico y tecnológico puede ayudar claramente, a los legisladores y a sus grupos de trabajo, para ser expertos y poder alimentarse  de la información más adecuada para el diseño de las normas jurídicas que rigen la hechura de las políticas públicas y la acción del Estado…”

Si no tienen experiencia en el nuevo puesto asignado por el Presidente, difícilmente habrá eficiencia y eficacia por la carencia de un precepto universal denominado: “selección de personal” que forma parte de la administración de recursos humanos. No cabe duda que pesa más el aspecto político que el proceso administrativo, ya que la administración del personal es una asignatura considerada como básica en la formación de un administrador. Pues los citados funcionarios que tienen la facultad entendida como aptitud o potestad otorgada por la ley a servidores públicos determinados, para realizar actos administrativos válidos de los cuales surgen obligaciones, derechos y atribuciones.

Conclusión

Como conclusión puede afirmarse que se requiere conformar una organización gubernamental cada vez más sensible a las necesidades y expectativas de los diversos grupos sociales y más permeables a sus demandas y reclamos y aplicar invariablemente la ciencia administrativa.